פסק-דין בתיק עת"מ 4879-03-11

1.         עתירה מינהלית זו מכוונת נגד החלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים במשרד הפנים מיום 23.1.11 לפיה נדחתה השגה מס' 41/10 שהגישו העותרים נגד סירובו של שר הפנים (להלן - המשיב) לשדרג את מעמדו של עותר 1 (להלן - העותר), תושב האזור, הנשוי מאז שנת 1994 לעותרת 2 (להלן - העותרת), תושבת קבע בישראל. השדרוג המתבקש הוא לרישיון לישיבת ארעי מסוג א/5.

2.         בקשת העותרים לאיחוד משפחות הוגשה ביום 6.12.94 ואושרה ביום 13.9.98 בעקבות עתירה שהגישו (יחד עם עותרים נוספים) לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ 4520/98). עם אישור הבקשה ניתנה לעותר ביום 1.10.98 הפנייה להיתר מת"ק במסגרת ההליך המדורג לשנה שסיומה ביום 1.10.99. בקשת העותרים להארכת היתר המת"ק הוגשה ביום 14.12.99 ואושרה ביום 25.6.00, לאחר בירורים שערך המשיב. ביום 4.7.00 ניתנה לעותר הפנייה להיתר מת"ק, בה נרשם כי ההיתר הנו לתקופה של שבעה חודשים, עד ליום 1.10.01. העותרים הגישו ביום 24.7.01 בקשה לשדרוג המעמד. הבקשה אושרה רק ביום 4.2.03 בשל המתנת המשיב לקבלת מסמכים מהעותרים להוכחת מרכז חייהם בישראל. באותה עת כבר עמדה בתוקף החלטת הממשלה מס' 1813 מיום 12.5.02 שאסרה שדרוג מעמד של תושב הרשות הפלסטינית במסגרת בקשה לאיחוד משפחות המצויה בעיצומו של ההליך המדורג. לפיכך לא שודרג מעמדו של העותר למעמד ארעי מסוג א/5, והוא ממשיך לשהות עד היום בישראל מכוח היתרי מת"ק.

3.         העותרים טענו בהשגתם כי מתקיימת לגביהם הצדקה לשדרוג המעמד בהתאם למצב הנורמטיבי החדש שנקבע בפסק הדין מיום 2.6.08 בעע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, לפיו " ניתן יהיה לשדרג מעמדו של מבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מן המשיב". העותרים הצביעו על שלושה מחדלים של המשיב שגרמו לעיכוב הטיפול בבקשת איחוד המשפחות ולאי-שדרוג מעמד העותר בטרם התקבלה החלטת הממשלה. המחדל הראשון הוא ארבע השנים שחלפו מאז הגשת הבקשה בשנת 1994 ועד לאישורה בשנת 1998 בעקבות עתירה לבג"ץ. המחדל השני הוא בכך שבכותרת ההפניה השניה להיתר מת"ק שנמסרה לעותרים ביום 4.7.00 צוין כי ההיתר הנו עד ליום 1.10.01, למרות שבגוף ההפניה נאמר כי ההיתר יעמוד בתוקף למשך שבעה חודשים. העותרים טענו כי מאחר שבקשתם לאיחוד משפחות אושרה בחודש אוקטובר 1998, ומאחר שתקופת השהייה בישראל באמצעות היתרי מת"ק עומדת במסגרת ההליך המדורג על 27 חודשים, ממילא היתר המת"ק השני צריך היה להסתיים בתחילת חודש ינואר 2001, כפי שצוין בגוף ההפנייה השניה (שבעה חודשים מיום 4.7.00), ולא בחודש אוקטובר 2001. אם כך היה נעשה, היה העותר מגיש את הבקשה לשדרוג המעמד עשרה חודשים מוקדם יותר. המחדל השלישי הוא פרק הזמן של כשנה וחצי מאז הגשת הבקשה לשדרוג המעמד ביום 24.7.01 ועד למתן ההחלטה בבקשה זאת ביום 4.2.03. אמנם ברישומי המשיב מצוין כי דרישה להמצאת מסמכים שנשלחה על ידו ביום 20.8.01 לתיבת הדואר של העותרים חזרה מהדואר תוך ציון העובדה שהנמען אינו ידוע, וכי לאחר מכן ביום 1.11.01 נמסרה אותה דרישה לעותרים ביד בלשכה האזורית של מינהל האוכלוסין. אולם העותרים כפרו בעובדות אלה, וטענו כי קיבלו את הדרישה לראשונה סמוך לחודש אוקטובר 2002 בו המציאו למשיב את המסמכים שנכללו בדרישה, כאשר עד אז פנתה העותרת מספר פעמים ללשכה האזורית במטרה לברר מה עלה בגורל בקשתה, ונענתה בכל פעם כי הבקשה עדיין בבדיקה ועליה להמתין בסבלנות.   

4.         יו"ר ועדת ההשגה דחתה את טענות העותרים. בהחלטתה נקבע כי העותרים אינם רשאים לתקוף בהשגה שהגישו בשנת 2010 החלטה שהמשיב קיבל עשר שנים קודם לכן, בתחילת שנות ה-2000, לפיה היתר המת"ק השני ניתן עד ליום 1.10.01 ולא עד ליום 1.1.01. מהלך זה לוקה בשיהוי ניכר, שהרי בזמן אמת העותרים לא עוררו כל טענה נגד תקופת ההיתר והגישו את בקשת השדרוג רק ביום 24.7.01, כחודשיים לפני תום התקופה, כך שביום 1.1.01 כלל לא הייתה מונחת בפני המשיב בקשת שדרוג. גם לגבי הטיפול בבקשת השדרוג לא מצאה יו"ר הוועדה כשל בטיפולו של המשיב. טענת העותרים בדבר פניותיהם ללשכה האזורית בין יולי 2001 לאוקטובר 2002 נדחו, לנוכח הרישום שביצע פקיד הלשכה לפיו הדרישה להמצאת מסמכים נמסרה למי מהעותרים בעמדת קבלת הקהל ביום 1.11.01, מה עוד שהעותרים לא מסרו פירוט מספק לגבי המועד בו קיבלו לשיטתם את מכתב הדרישה. כמו כן, הבקשה להארכת היתר המת"ק הראשון הוגשה על ידי העותרים באיחור העולה על ארבעה חודשים: במקום חודשיים לפני תום תקופת ההיתר, כפי שדורשים נהלי המשיב, הוגשה הבקשה ביום 14.12.99, חודשיים וחצי לאחר תום התקופה. יו"ר הוועדה הוסיפה והפנתה למכתב המשיב מיום 9.12.09 בו נדחתה בקשת העותרים לשדרוג המעמד. בין היתר נאמר במכתב - בלא שהדבר נסתר בהשגה - כי העותרים התגוררו עד לשנת 1999 ברמאללה, כך שאישור בקשתם לאיחוד משפחות בשנת 1998 היה שלא במקומו ונעשה על סמך הצהרתם הכוזבת בדבר מגוריהם בירושלים.               

5.         העותרים טוענים כי נימוקיה של יו"ר ועדת ההשגה אינם יכולים לעמוד. לשיטתם, ההחלטה אינה נותנת את המשקל הראוי להשתהות הניכרת של המשיב באישור בקשתם ארבע שנים לאחר הגשתה, גם לא לכך שרק ביום 26.10.97 - לאחר פניות רבות מצדם אל המשיב לבירור מצב הטיפול בבקשה עליהן נענו כי הבקשה עודנה בטיפול - דרש מהם המשיב לראשונה להמציא מסמכים נוספים להוכחת מרכז חייהם. אף שהמסמכים הנדרשים הומצאו על ידם למשיב מיד לאחר קבלת הדרישה, לא אושרה הבקשה אלא בחודש אוגוסט 1998, זמן קצר לאחר הגשת עתירת העותרים בנדון לבג"ץ. לטענת העותרים, התנהלות זו של המשיב שיקפה את מדיניותו במחצית השנייה של שנות ה-90 להימנע מקידום הטיפול בבקשות לאיחוד משפחות כל עוד לא עתר מבקש המעמד לבית המשפט. זאת במטרה להתיש את המבקשים ולגרום להם לחזור מבקשתם, שהרי מספר הפונים בבקשות לאיחוד משפחות היה באותן שנים מועט יחסית ולא הצדיק התמשכות כה רבה של הטיפול. יתר על כן, בטופס הבקשה לאיחוד משפחות נכתב כי משך הטיפול בה הנו לא יותר משישה חודשים.

טענה נוספת בעתירה מתייחסת לתקופת היתר המת"ק השני. העותרים גורסים כי זכאות העותר לשדרוג המעמד השתכללה עוד בחודש ינואר 2001 בו מלאו 27 חודשים לאישור הבקשה לאיחוד משפחות באוגוסט 1998, כאמור במכתב ההפניה שנמסר לעותר ביום 4.7.00 לפיו היתר המת"ק יינתן למשך שבעה חודשים. למרות זאת הוטעו העותרים מכותרתו של אותו מכתב, בה נאמר כי היתר המת"ק יהיה עד ליום 1.10.01, ובשל טעות זו הגישו את בקשתם לשדרוג המעמד רק ביום 24.7.01, באיחור של עשרה חודשים. איחור זה, הרובץ לפתחו של המשיב, תרם תרומה של ממש לכך שמעמד העותר לא שודרג עד להחלטת הממשלה מיום 12.5.02.

העותרים חלוקים גם על קביעת יו"ר ועדת ההשגה בדבר האירועים לאחר שהוגשה בקשת השדרוג. לדבריהם, יש לזקוף לחובת המשיב גם את עשרת החודשים שחלפו מאז הגשת הבקשה ועד להחלטת הממשלה, בהם הטיפול בבקשה נעצר מטעמים הנעוצים במשיב ולא בשל המתנת המשיב לעמדת גורמי הביטחון, שכלל לא תחקרו את העותרים. העותרים מפנים לכך שדרישת המשיב להמצאת מסמכים נשלחה, לפי טענתו, למספר תיבת דואר שמעולם לא הוחזקה על ידם. העותרים שבים על הטענה לפיה לא קיבלו לידיהם ביום 1.11.01 את הדרישה מפקיד הלשכה האזורית, וכי העותרת ביקרה בלשכה זו מספר פעמים מאז יולי 2001 ועד אוקטובר 2002 כאשר באותן הזדמנויות לא נאמר לה כי קיימת דרישה להמצאת מסמכים נוספים. אין זה הגיוני, מסבירים העותרים, כי קיבלו את הדרישה ולא מילאו אחריה משך תקופה ארוכה, שהרי בהזדמנויות הקודמות מילאו אחרי דרישות משרד הפנים להמצאת מסמכים מיד לאחר קבלתן.      

6.         לאחר ששקלתי את טענות העותרים מזה והמשיב (התומך בהחלטת יו"ר ועדת ההשגה) מזה, לא מצאתי מקום לקבלת העתירה.

7.         הן בהשגה והן בעתירה נמנעו העותרים מלהתמודד עם האמור בהחלטת המשיב בדבר חוסר ניקיון כפיהם הבא לידי ביטוי בהסתרת העובדה שעד לשנת 1999, לרבות במועד אישור הבקשה לאיחוד משפחות בשנת 1998, הם התגוררו ברמאללה ולא כפי הצהרתם בירושלים. מסקנה זו של המשיב מבוססת על דוחות חקירה של המוסד לביטוח לאומי מיום 8.1.07 ומיום 29.12.08. בהתאם למבחן הראיה המינהלית, רשאי המשיב לבסס על האמור בדוחות אלה ממצאים בשאלת מרכז החיים (עע"מ 9018/04 מונא נ' משרד הפנים). ממצאים אלה הוצגו בפני העותרים עוד במכתבו של המשיב מיום 9.12.09 בו נדחתה בקשתם לשדרוג המעמד. המשיב חזר עליהם בתשובתו להשגת העותרים (עמ' 4 סעיף 47). גם יו"ר ועדת ההשגה הזכירה נתון זה בהחלטה נשוא העתירה. למרות זאת מילאו העותרים את פיהם מים ולא התייחסו כלל לנושא זה לא בהשגה, לא בתגובתם לתשובת המשיב להשגה, ולא בעתירה. די בכך להצדיק את דחיית העתירה, שהרי אם הבקשה אושרה בהסתמך על נתון כוזב, מן הדין לא היה זכאי העותר אף לא להיתר מת"ק, ומשכך מה לו כי ילין על אי-שדרוגו של היתר זה למעמד גבוה יותר?

איני מקבל את הטענה לפיה העותרים לא ייחסו חשיבות לקביעת המשיב בדבר מגוריהם ברמאללה עד שנת 1999 ולפיכך לא התייחסו אליה. מכתבו של המשיב מיום 9.12.09 אינו מותיר ספק בכך שקביעה זו שימשה אדן מרכזי בהחלטתו לדחות את הבקשה לשדרוג המעמד. ממילא, גם אם העותרים חלקו על התוקף או על הרלוונטיות של הקביעה, עדיין חובה הייתה עליהם להעלות את טענותיהם נגדה בהשגה (אותה הגישו בהיותם מיוצגים), ולאחר מכן - משנוכחו כי יו"ר ועדת ההשגה הוסיפה ונסמכה אף היא עליה - בעתירה. הימנעות העותרים מעשות כן הביאה לכך שהכחשת הקביעה בדבר מגוריהם ברמאללה עד לשנת 1999, נעשתה לראשונה על ידי בא-כוחם בשעת הדיון בעתירה, ללא כל תמיכה של טענה זו בתצהיר, כמתחייב בהליכים מינהליים להוכחתה של טענה עובדתית. זאת ועוד, מחדלם האמור של העותרים גרם לכך שהעתירה תוקפת את החלטת יו"ר ועדת ההשגה בנימוק שלא היה בפניה, למרות ההזדמנות שהייתה לעותרים לעשות כן. עתירה מינהלית אינה מקצה שיפורים להעלאת טענות חדשות שלא הובאו בפני ועדת ההשגה. ודאי שקביעת המשיב באשר למרכז החיים אינה נסתרת כתוצאה מהימצאות פניות בכתב מטעמו אל העותרים מלפני שנת 1999 הנושאות את כתובתם בשכונת שועפט (בה לטענתם התגוררו באותן שנים), שכן בידוע הוא שמסמכים שונים נמסרים לפונים אל המשיב באופן ידני בלשכת מינהל האוכלוסין ואינם נשלחים בדואר, כפי שנחזים להיות גם המסמכים המדוברים. כמו כן, אין לקבל את הסתמכות העותרים על מה שנפסק בעת"מ (י-ם) 33804-01-11 סלימאן נ' משרד הפנים: העותרים במקרה ההוא העלו הן בהשגה והן בעתירה את טענותיהם נגד הנימוק הנוגע למרכז חייהם, ובכך אפשרו לבית המשפט לבחון טענות אלה, מה שאין כן המקרה שבפנינו בו ההשגה והעתירה שותקות לחלוטין בנושא זה. נכון הוא שהמשיב לא ראה עד כה לבטל את החלטתו משנת 1998 בדבר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, גם לאחר שהגיע אליו בשנים 2007 ו-2008 המידע החדש בדבר מרכז החיים של העותרים עובר לאישור הבקשה. אולם עובדה זו, שיש בה גילוי של מידתיות ואי-מיצוי הדין מצד המשיב, צריכה לפעול לזכותו ולא לחייבו בשדרוג מעמד בהעדר עילה לכך.         

8.         הנמקה נוספת בהחלטת יו"ר ועדת ההשגה שהעותרים כלל לא התמודדו עמה בעתירה, היא השיהוי הרב של כעשר שנים בתקיפת היתר המת"ק השני, שבזמן אמת (שנת 2001) לא העלו העותרים כל טענה נגד התקופה שנקבעה בו (15 חודשים עד 1.10.01) ואף הגישו רק ביום 24.7.01 (כחודשיים לפני פקיעתו) בקשה לשדרוגו. נימוק זה כשלעצמו מצדיק את דחיית ניסיונם של העותרים לסמוך את הזכות לשדרוג על תקופת ההיתר השני.

9.         מעבר לכך, ראויה טענה אחרונה זו של העותרים להידחות גם לגופה: מאחר שפיצולו של ההליך המדורג למספר תקופות ושלבים נועד לאפשר למשיב לבחון מעת לעת תוך כדי ההליך האם בני הזוג עונים אחר הדרישות לאיחוד משפחות, נדרש המבקש להגיש את בקשתו למעבר מתקופה לתקופה בעוד מועד, על מנת להותיר בידי המשיב סיפק לערוך את הבדיקות הנחוצות בטרם יפקע ההיתר הקיים. לפיכך צוין במכתב ההפניה שנמסר לעותרים ביום 1.10.98 כי תוקף ההיתר הוא לשנה בלבד וכי " לצורך הארכת אישור זה עליך לפנות למשרד הפנים חודשיים לפני תום התקופה האמורה לעיל". העותרים היו מודעים לחובה זו (סעיפים 7 ו-18 לעתירה), ובמכתב בא-כוחם אל המשיב מיום 26.7.05 אף העלו על נס את העובדה שהעותר " מקפיד לפנות אליכם מבעוד מועד לחידוש האישור בטרם יפוג תוקף האישור הקודם". דא עקא, באופן הזה לא נהגו העותרים בנוגע להיתר המת"ק הראשון: למרות שהיתר זה ניתן עד ליום 1.10.99, הבקשה להארכתו הוגשה רק ביום 14.12.99, היינו באיחור של ארבעה חודשים וחצי מיום 1.8.99, בו לכל המאוחר היה על העותרים לבקש את הארכת ההיתר. איחור זה עיכב בהתאמה את הבדיקות שהמשיב נדרש לערוך על מנת לאשר את הארכת ההיתר. גם לאחר שהוגשה הבקשה להארכה, הוסיפו העותרים לעכב את הטיפול בה בכך שהגיבו רק ביום 14.6.00 על דרישת המשיב מיום 14.3.00 להתייחסותם למספר סתירות שנתגלו במסמכים שהמציאו להוכחת מרכז חייהם. ממילא זכאות העותר לשדרוג המעמד לא קמה, כפי שטוענים העותרים, ביום 1.1.01 בו מלאו 27 חודשים למתן היתר המת"ק הראשון, שהרי חישוב זה מתעלם לחלוטין מהאיחורים של ארבעה חודשים וחצי ושל שלושה חודשים (ביחד שבעה חודשים וחצי) הרובצים לפתחם של העותרים.

10.       פחות מחודש לאחר הגשת הבקשה לשדרוג המעמד ביום 24.7.01, שלח המשיב לעותרים ביום 20.8.01 דרישה להמצאת מסמכים המוכיחים את מקום מרכז חייהם. המכתב הוחזר על ידי הדואר. בפועל הומצאו המסמכים למשיב לאחר למעלה משנה, ביום 8.10.02. העותרים, הטוענים כי מאז יולי 2001 ביקרו מספר פעמים בלשכה האזורית ולא התבקשו להמציא מסמכים נוספים, אינם מסבירים כיצד בכל זאת נודע להם בחודש אוקטובר 2002 כי עליהם להמציא מסמכים אלה. בתגובתם לתשובת המשיב להשגה נטען (בלא שהטענה חזרה על עצמה בעתירה) " כי הדרישה לקבלת אותם מסמכים הומצאה להם רק זמן קצר קודם לכן", אך לטענה זו אין כל תיעוד ברישומי המשיב, אף שכוללים הם תיעוד הן למשלוח הדרישה בדואר ביום 20.8.01 והן למסירתה ביד ביום 1.11.01. במצב דברים זה, ובשים לב לחזקת התקינות המינהלית, אין מקום להתערבות בית המשפט בהסתמכות של המשיב על הרישום בכתב יד על גבי הדרישה מיום 20.8.01: " נמסר בשנית בק. קהל 1.11.01", כהוכחה לכך שהיא נמסרה לידי העותרים במועד זה. די בכך שהמסמכים לא הומצאו למשיב במהלך ששת החודשים וחצי שחלפו מאז ועד להחלטת הממשלה מיום 12.5.02 כדי למנוע את ייחוס אי-אישור בקשת השדרוג במהלך אותה תקופה לטעות או לעיכוב בלתי מוצדק הנעוצים במשיב, כפי שדורשת הלכת דופש.                             

11.       הלכה זו מתייחסת באופן עקרוני לטעות או לעיכוב בלתי מוצדק מצד המשיב שאירעו לאחר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, במהלך הטיפול בבקשת הארכת או שדרוג המעמד תוך כדי ההליך המדורג. למרות זאת קיימות נסיבות חריגות בהן יהיה מקום להתחשב גם בהתנהלות המשיב בתקופה שקדמה לאישור הבקשה (בג"צ 5315/02 חתו נ' שר הפנים; עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים; עת"מ (י-ם) 22954-07-10 חמאמי נ' משרד הפנים; עת"מ (י-ם) 8228/08 חרבאווי נ' שר הפנים; עת"מ (י-ם) 7887-07-10 תופאחה נ' משרד הפנים; עת"מ (י-ם) 735/06 שהאבי נ' שר הפנים). איני סבור כי כזה הוא המקרה שבפנינו. בראש ובראשונה, משעה שהתברר למשיב (אמנם לאחר מעשה) כי הבקשה אושרה על יסוד מצג כוזב בדבר מגורי העותרים בירושלים, אין מקום לחייבו להביא בחשבון לעניין שאלת שדרוג המעמד את ההתרחשות שקדמה לאישור הבקשה. בנוסף, והגם שדי באמור כדי לדחות את ההסתמכות על התקופה שקדמה לאישור הבקשה, בחינת התנהלות המשיב במהלך אותה תקופה מעלה כי הוא לא ישב בחוסר מעש אלא פנה לקבלת חוות דעתם של גורמי הביטחון בנוגע לבקשה, ודרש מהעותרים בשלוש הזדמנויות שונות מסמכים נוספים להוכחת מרכז חייהם, מעבר למסמכים שצורפו לבקשתם (הדרישה הראשונה הייתה ביום 6.10.96 ולא ביום 26.10.97 כנטען בסעיף 5 לעתירה).

12.       מטעמים אלה העתירה נדחית. העותרים יישאו בהוצאות המשיב בסך של 5,000 ש"ח.

המזכירות תשלח את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י"ב סיון תשע"א, 14 יוני 2011, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: